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日本农村社会保障制度的演变及其启示

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?  ? 摘要:日本农村社会保障制度经过几十年的发展,已经日臻成熟和完善。它对促进农村经济发展、保障农民生活起到了重要作用。我国农村社会保障制度由于起步较晚,还存在一些不足,需要进一步改进,日本农村社会保障制度的发展经验能给我国以启示。

  关键词:日本,农村,社会保障制度?

  随着农村经济结构的优化农村的传统家庭保障、土地保障功能受到越来越大的冲击,因而农村居民对与经济发展水平相适应的、制度化的社会保障的需要就越来越迫切。虽然我国近年来在农村社会保障方面做了许多努力,也取得了一定的成绩,但是,与当前的经济发展态势及农村对社会保障的需求相比,还有很大的不足。日本农村社会保障制度的发展经验对我国完善农村社会保障制度具有重要参考价值。?

  一、日本农村社会保障制度的发展历程

?  一项新的社会制度的形成,需要一个酝酿和萌动的过程。在日本,农村的社会保障制度萌芽于20世纪30年代初。从这种意义上讲,日本农村社会保障制度的发展经历了四个时期:第一期从30年代至“二战”结束,是其萌芽时期;第二期从“二战”结束至60年代,为形成期;第三期从70年代至90年代初,为补充、完善时期;第四期从90年代到目前为止,为转型期。?

  ()日本农村社会保障制度的萌芽时期

  日本农村社会保障萌芽于20世纪30年代初,起源于医疗保险。为了满足战争及向殖民地进行大规模移民的需要,日本开始关注作为兵员和劳动力来源的农村社会,再加上自然灾害的袭击等原因,农村人口的健康问题日益严重。在这种情况下,健康保险的范围开始普及到农村的农民。1938年颁布的《国民健康保险法》标志着农村居民的公共医疗保险正式起步。根据战局的发展,1941年日本修改了《国民健康保险法》,把自愿参加保险改为强制性参加,这样日本开始进入了全民保险的第一阶段。至“二战”结束前的1944年,几乎全国所有的市町村都实施了国民健康保险。但是,这一时期,日本的农村社会保障也仅限于以公共医疗保险为主的国民健康保险,农村养老保险等其他社会保障还没有开始实施。?

  ()日本农村社会保障制度的形成时期

  “二战”结束后,日本依照美国占领军司令部颁布的《关于发展救济和福利的计划》出台了以保护全体国民为对象的社会扶助政策,先后颁布了《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾人福利法》等法令。1950年从保障国民的最低生活水准出发,对《生活保护法》进行了全面的修改。而战争结束后,国民健康保险的参加人数只有战前总人数的40%左右。为了扭转农村医疗保险的困境,政府采取了_二系列措施,并于19589月颁布1959年开始实施新的《国民健康保险法》,它的主要宗旨是解决农民及小手工业者无医疗保险的问题,缩小城乡之间、企业之间在保险覆盖率和保险待遇上的差距。1959年日本首次颁布了《国民养老金法》,广大农民及个体经营者开始被纳入社会养老保险体系中。到1961年,日本进入了全民医疗保险的时代。?

  ()日本农村社会保障制度的补充、完善时期

  在这一阶段,农村社会保障体系不断得到补充、改革和完善。日本政府于1970年制定了《农民养老金基金法》,并于19711月开始实施。1971年开始实行儿童津贴制度,颁布了《儿童津贴法》,并于1972年开始实施,首先解决的是5岁以下的儿童。1973年“福利元年”,日本对医疗保险制度进行了修正,意图实现一种“从摇篮到坟墓”的福利国家制度。为了解决老龄人健康水准偏低的问题,日本政府1973年推行老人免费医疗制度。随着日本老龄化的第一个高潮的到来,日本1982年出台了《老人保健法》,将老人的医疗和保健相对独立出来。1986年,在修改《老人保健法》的同时,提出创建老人保健设施的设想,并于1988年开始在全国普及。1985年,修改了《国民年金法》,创建基础养老金制度。1989年日本制定《高龄者保健福祉推进十年战略》,并从1993年开始在全国制定地域保健福祉计划,要求地方政府积极建设与完善供老年人使用的各种设施。上述法案和措施的颁布实施,使得老人即使是身在农村,也可安度晚年。?

  ()日本农村社会保障制度的转型时期

  20世纪90年代,日本人口高龄化和少子化问题越来越引起人们的关注。在这种背景下,日本围绕《发展老人保健福利事业10年战略规划》(又称《黄金计划》)制定了一系列具体措施。并且,在1994年制定了《儿童福利发展计划》及《新黄金计划》。为了克服过去对老人公共护理制度的缺陷,《护理保险法》从20004月起开始正式实施。该法律规定,凡年满40周岁以上的公民均须参加护理保险。

  经过几十年的发展,日本已经建立起覆盖农村地区的、比较成熟和完善的农村社会保障体系。?

  二、日本农村社会保障的主要内容?

  日本的农村社会保障体系涉及社会保险(如医疗保险、养老保险、护理保险)、公共援助(如生活保护)、社会福利(如老人福利、儿童福利)等主要方面。?

  ()社会保险

  1 国民健康保险

  日本战时颁布的《国民健康保险法》开始把健康保险的范围普及到农村的农民。根据战局的发展,1941年日本修改了《国民健康法》,把自愿参加保险改为强制性参加。为了扭转农村医疗保险的困境,政府于1959年开始实施新的《国民健康保险法》,它的主要宗旨是解决农民及小手工业者无医疗保险的问题,缩小城乡之间、企业之间在保险覆盖率和保险待遇上的差距。之后,为了适应经济发展和人们医疗保障的需要,《国民健康保险法》又几经修改。

  国民健康保险由国家和地方政府直接管理,农民、个体手工业者、自由职业者等都属于其保险对象。国民健康保险的保险费根据各个家庭收入水平的不同交纳的水准也有所不同。为了保证国民健康保险的持续运营,国家和地区一般都给予补助。具体的补助比例视市町村的财政情况而定。对低收入者减免的保险费,按照国家1/2、都道府县1/4,市町村1/4比例分担;对医疗费用过高的市町村,由都道府县和市町村两极政府进行费用审核。过高的医疗费,除用保险基金补偿外,国家、都道府县和市町村三级政府各分担1/62002年,在医疗保险制度的修订中,对个人负担比例作了调整。修订后的个人负担比例为:70岁以上者自负10%医疗费用(收入在一定水平以上者要自负20%)369岁者自负30%3岁以下者自负20%

  保险费应按缴纳期限到区市町村银行邮局的窗口缴纳或银行帐户自动转帐。保险给付是主要是医疗费的给付,一般需自己负担医疗费的30%,医疗保险组织负担70%。此外,还有分娩育儿一次性补助金、高额疗养费、丧葬费等。

  2 国民养老保险

  (1)基础养老金制度。他最初主要面向农民和个体经营者等无固定职业和收入者,之后的改革将国民养老金作为全体国民共同加入的基础养老金。具有参保资格的人被分为三类,其中2060岁的农民、个体经营者为第一号被保险者,他们每月定期到社区福利事务所交纳保险费,并且政府负担保费的1/3

  (2)国民养老金基金制度。该制度于1991年开始实行,它向不满足于第一层(基础养老金)的人提供更高层次的养老保险。2060岁的农民、个体经营者等第一号被保险者,可自愿加人该保险,并每月交纳“附加保险费”。

  (3)农民养老金基金制度。日本的农民年金制度是19711月建立的。日本建立农民年金制度的目的除了保障农民生活晚年生活之外,还在于促进农地经营权转让,使农地经营主年轻化和防止财产继承时的农地无限细分。其运营主体是都道府县及市町村农协,经费主要来自保险费、财政给予的补助,补助比例依据参保者的年龄及参保年限而定。如果缴纳普通保险费,年满65岁的后,每月除了领取“基础养老金”外,可再领取一定数额的“农民老龄养老金”。如果缴纳特殊保险费,年满65岁后,除可获得“农民老龄养老金”外,还可获得“特别附加养老金”。

  3 护理保险

  护理保险制度是日本为顺应社会老龄化的发展趋势而建立的新的保险制度,于20004月正式颁布实施。它的被保险者是40岁以上的公民,也适用于广大农村的农业生产经营者。它又分为两类:第一类称为第1号被保险者,是指65岁及其以上的所有老年人。其养老金在一定额度以上者从其养老金中扣除,其他则直接交付给所属市街村;第二类称为第2号被保险者,是指40岁至64岁的人,他们的护理保险费与医疗保险费一起缴纳。护理保险制度的财源是,一半由保险费、另一半由中央和地方政府来筹措。其中中央财政承担25%,都道府县承担12.5%,市町村财政承担12.5%。日本护理保险制度的运营主体是被保险人所居住的市町村政府,国家和都道府县以及医疗保险机构和养老保险机构作为协作者同时参与。

  但是,缴纳保险费的人并不一定能够接受护理服务。被保险人必须接受审查委员会的审查后,才能确定是否需要接受护理和接受什么样的护理。?

  ()公共援助

  日本依据《生活保护法》建立起了覆盖全体国民的“最低生活费”保障体系。生活保护法保障公民的最低生活水平,对低于最低生活保障标准的部分给与差额补助。生活保护法的标准除了根据需要生活保护者的年龄、性别、家庭结构以外还要根据被保护者所在地区的级别来核定。现行的地区划分标准从1987年沿用至今。提供的救助主要有生活救助、教育救助、住宅救助、医疗费补助、生育救助、丧葬救助等。其运营主体是各都道府县及市町村,业务实施机构为当地的“福祉(保健)事务所”,所需的经费由国家、都道府县、市町村共同负担。从1989年开始,负担比例为:国库负担3/4,都道府县与市町村负担其余的1/4 ?

  ()社会福利

  1 老人福利

  1986年,在修改《老人保健法》的同时,提出创建老人保健设施的设想,并于1988年开始在全国普及。1989年制定的《发展老人保健福利事业10年战略规划》(又称《黄金计划》)要求以市町村地方政权为主体,建设居家服务网络,对居家老人提供家庭访问、护理等服务;扩充老人福利设施,如增加特别养护老人院的容纳量、山村地区积极发展老人福利综合服务中心;设置长寿福利社会基金等等。通过这一系列措施,大部分地区的农村基本普及了设施完备、条件优越的养老院等保健设施,边远农村的养老保健设施也有较大改善。

  2 儿童福利

  在日本,主要是通过儿童津贴的形势对家庭生活进行援助,目的在于稳定家庭的经济生活和为儿童提供一个良好的教育环境。孩子一出生便能得到儿童津贴,虽然各地有差异,但一般都是到小学毕业。学龄儿童若家庭收入低的话,可以申请就学支援生活扶助,由此就学费用的大部可以得到补助。除此之外,还有专门针对母子单亲家庭的儿童在18岁前可领取政府的儿童抚养津贴,残疾儿童有特别扶养津贴。与其他发达国家相比,日本的儿童津贴制度晚了数十年,且还受家庭收入水平的规定限制,因此在发达国家中仍属较低水平。?

  三、日本农村社会保障制度的经验及启示?

  ()政府履行相应职责

  在日本农村社会保障的发展过程中,政府始终扮演着主导的和推动者的角色,这是各种政府都应承担的共同责任。如,在政府强制性的保险中政府是第一保险人,它既参与农民医疗保险的组织、经营和管理,又为农村医疗保险提供财政补贴。而互助保险组合,虽然是农民自发组织的机构,但是它的设立、运作完全按照国家相关的法律和内部规章,接受政府和协会成员的监督。另外,面对日本的人口老龄化问题突出的现状,日本政府通过立法对原有的养老保险制度进行改革,增大养老保险基金的积累,应对养老保险的各种需求,同时延长退休年龄,推迟支付养老金期限。可以看出,政府在农村社会保障发展中承担了相关的责任,这保障了农村社会保障的正常有序的运作。我们应借鉴日本经验,根据不同时期中国农村社会经济发展的实际情况制定农村社会保障的发展目标及发展思路,理顺我国农村社会保障的部门管理体制,明确职能。政府还应努力构建农村社会保障的监管体系,以依法对社会保障事务的执行与管理过程实施全面监督,并将监管结果向社会公布。此外,在政策上向社会保障倾斜,为社会保障工作的顺利进行提供良好的政策环境。?

  ()多渠道筹集农村社会保障资金

  农业是天然的弱质产业,农民是天生的弱势群体,因此政府应提供更多的政策支持,尤其是财务支持。日本在建设农村社会保障体系过程中,充分强调了政府的供款责任。如,在国民健康保险中,政府负担保费的50%;基础养老金制度中,政府负担保费的1/3;护理保险中,中央财政承担25%,都道府县承担12.5%,市町村财政承担12.5%。除了政府外,个人的责任也没有被免除。根据不同的地区、年龄、险种及其他情况,个人负担不同比例的保险费。在我国当前的经济情况下,应贯彻国家、集体、个人三者合理分担社会保障资金的原则。从国家的角度,国家财政需加大支持力度。把支持重点转向农村,增加财政支出在农村社会保障中的比重,使更多的人享受到农村社会保障的好处;从集体的角度,集体承担的部分主要来自乡()村办各种企业的利润及集体经济的积累等,各级政府应克服困难,尽力扶持乡镇企业的发展,而乡镇企业自身也应多方寻求发展企业的方式,拓宽思路,提高效益;从个人的角度,要根据不同的对象采取不同的方式。对那些确实缴费困难的农户,可以采取“实物换保障”的办法。?

  ()完善的法律体系

  日本的社会保障制度顺利实施并逐步成熟,除了其较强的经济实力外,完备的法律体系,强制推行也是重要原因。法律可以保证制度的稳定性、权威性,避免制度的随意性,增强制度的可信赖性。日本在20世纪30年代就颁布了《国民健康保险法》,之后又随着时间的推移、环境的变化,几次修改《国民健康保险法》,以适应保险发展的需要。“二战”结束后,日本依照美国占领军司令部颁布的《关于发展救济和福利的计划》出台了以保护全体国民为对象的社会扶助政策,先后颁布了《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾人福利法》等法令。1950年从保障国民的最低生活水准出发,对《生活保护法》进行了全面的修改。1959年日本首次颁布了《国民养老金法》,广大农民及个体经营者开始被纳入社会养老保险体系中。日本政府于1970年制定了《农民养老金基金法》,并于19711月开始实施。1971年开始实行儿童津贴制度,颁布了《儿童津贴法》,并于1972年开始实施。随着日本老龄化的第一个高潮的到来,日本1982年出台了《老人保健法》,将老人的医疗和保健相对独立出来。1986年,在修改《老人保健法》的同时,提出创建老人保健设施的设想,并于1988年开始在全国普及。1985年,修改了《国民年金法》,创建基础养老金制度。这一系列的法律为日本的社会保障的发展提供了良好的条件。

  与日本相比,我国关于农村社会保障的立法可以说是一个长期被忽略的领域,甚至在许多方面仍属空白。我国现行的农村社会保障体系缺乏明确的法律支撑。因此,我国应尽快制定相关的法律法规,对法农村社会保障的范围、对象、保障标准和待遇、保障基金的筹集、管理和运行办法等作出具体的规定。

作者:李巧莎 贾美枝

来源:《日本问题研究》2009年第2

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发布时间:2009-09-24 15:38 字体显示:
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