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我国政策监控机制的发展与困境

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——基于“审计风暴”的案例分析

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自2003年以来,在我国公共政策领域掀起了一场轰轰烈烈的“审计风暴”,一方面彰显出我国的政策监控机制已然踏上了公开化、制度化、规范化的道路,另一方面暴露出诸如审计机构独立性有限、政策监控系统内部协调性差以及监控系统与监控对象之间信息沟通不畅等现实困境,将公共政策的有效监控推到了行政改革的最前线,引起了公众前所未有的关注。政策监控是政策系统中至为关键的一个子系统,审计部门在其中扮演和承担着十分重要的角色与责任。以“审计风暴”为例,可以在很大程度上明晰我国政策监控系统所历经的发展过程与面临的发展困境。

一、关于“审计风暴”的若干案例

2003年6月25日,受国务院委托,国家审计署审计长李金华向全国人大汇报了《关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》(以下简称《2002年度审计报告》)。该报告在肯定2002年度中央预算执行和其他财政收支情况总体较好的同时,也指出了若干财政财务管理中仍然存在且不容忽视的问题,主要涉及中央本级预算管理、中央专项转移支付管理、专项资金管理和使用、国有骨干企业财务管理、国务院部门预算执行管理、国税征管部门及海关监管和管理,以及县乡财政管理中存在着大量的违法违规现象和管理问题。报告还指出,审计署已经对查出的部分问题依法进行了处理,国务院将在当年年底前就这些问题的全面整改情况向全国人大常委会作专题报告。这是国家审计署首次全文公布审计报告,并点了四个中央部委的名,曝光了一批大案,被媒体称为有史以来涉及面最为广泛、措词最为严厉的审计报告,并誉之为“审计风暴”的发端。

2004年6月23日,全国人大十届常委会第十次会议上,国家审计署审计长李金华所做的《关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》(以下简称《2003年度审计报告》)再次掀起了猛烈的“审计风暴”。一份3000多字的“清单”,曝光了8宗工程及征地案件、7宗金融大案,牵涉发改委等10多家中央政府部委局及国家级企业。其中,对长江堤防隐蔽工程建设中弄虚作假、偷工减料问题,中纪委监察部协调国务院有关部门进行查处,涉嫌犯罪人员已经移送司法机关;对国家电力公司某些领导干部涉嫌以权谋私和经济犯罪问题,中纪委的调查早已开展,涉嫌犯罪人员亦已移交检察机关处理;对国家林业局下属单位骗取国家财政贴息资金问题,中纪委监察部有关部门与国家林业局纪检组监察局组成联合调查组,进行认真调查,对有关领导干部的责任认定和最后处理工作正在进行。同时,监察部按照国务院和中纪委的部署和要求,会同最高检、公安部等部门,成立专项调查小组,对审计报告中的其他问题进行查处。

2004年9月23日,国家审计署向外界公布了《2003年度审计报告》曝光后部分单位的整改情况:11个中央部门和4个地方政府就审计发现的问题进行了不同程度的整改。但是,根据《2003年度审计报告》统计,至少有41个中央部门和21个省级地方政府存在问题。对此,审计署的回应是:此次公布的只是首批整改结果,没有公布整改结果的部门和政府,“可能正处在整改过程中”。至于哪些单位没有改,哪些部门改得不彻底,审计署并无详细报告公示。此外,在审计署公布的整改结果中称,全国17个省(区、市)、50个县(市、区)的基础教育资金被挤占挪用的问题得到了教育部和财政部的积极整改。而这只是《2003年度审计报告》中关于教育部和财政部违规问题的一部分,诸如报告中的四个大学城问题,在整改报告中并未提及。当然,更多的部门,如国家体育总局、国家税务总局、国家发改委等对这次审计几乎没有做出任何整改回应。

据了解,自1996年以来,每年年底国务院都会向全国人大常委会递交关于审计整改结果的工作报告,只是此前从未公开。自2003年审计工作力度骤然加大以来,2004年整改结果公示亦成为现实。但有关专家表示,由于相当一些中央部门和地方政府审计意识仍然缺位,审计问责也没有真正建立,因此,整改机制的完善依旧任重而道远。

2004年11月1日,审计署发布当年第5、6号公告,披露了国家林业局、国土资源部、海关总署、国家测绘局、国家质量监督检验检疫总局等5个部局2003年度预算执行审计结果,以及中国工商银行2002年度资产负债损益审计结果。其中披露的问题不可谓不严重,涉案金额不可谓不大,却未像之前那样在社会舆论上引起强烈关注。有专家和媒体认为,这与审计公告逐步实现制度化、经常化的努力密不可分。事实上,在2003年7月1日审计署发布的《2003至2007年审计工作发展规划》中明确规定:审计系统要大力推行审计结果公告制度;到2007年,除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外,做到所有审计和专项审计调查项目的结果,全部向社会公告。[]

2004年11月29日,国家审计署审计长李金华在全国经济责任审计工作会议上表示,对国有及国有控股企业领导人员的经济责任审计要基本做到“逢离必审”、“先审后离”,领导干部不仅要接受离任时的审计,也要接受任前和任中的经济责任审计。这项举措不仅针对企业领导人,也包括党政领导干部。目前,黑龙江、河北、河南、安徽、湖南、陕西、海南等省县以下干部在职变动,都需经过经济责任审计。此外,根据中纪委、中组部、监察部、人事部和审计署五部委《关于将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级的意见》,自2005年1月1日起,党政领导干部经济责任审计范围将从县级以下扩大到地厅级,有关审计范围、审计组织、审计实施程序等,将按照《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》及其《实施细则》要求执行。同时,审计署还将按照国务院的要求和中组部的委托,继续对省部级领导干部的经济责任审计进行试点工作。[]这意味着会有越来越多的领导干部在任前、任中和离任时接受审计的全程监督。

2004年12月,十届全国人大常委会第十三次会议期间,国务院办公厅所做的《2003年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的纠正情况》,全面汇报了对《2003年度审计报告》所披露问题的整改情况。根据该报告,中央基本建设预算管理中存在的问题多数得到了纠正;林业局等6个部门已经按照审计决定要求追回下拨的财政资金,或将套取的财政资金上缴中央财政;关于41个中央部门挤占挪用财政专项拨款和其他有专项用途的资金达14.2亿元的问题,其中33个部门已全部纠正,7个部门正在纠正,合计追回和调整纠正被挤占挪用的资金11.29亿元,占违法违规问题金额的79%;关于体育总局动用中国奥委会专项资金1.31亿元的问题,具体整改措施正在研究落实中;对长江重要堤防隐蔽工程质量存在的问题,目前调查工作已结束;针对审计报告披露的安徽、江苏、河南等省14个淮河流域灾区县挪用救灾拨款的情况,各省都成立了联合检查组,全面开展清理、审计和整改工作。这份报告认为,“从总体上看,2003年度审计查出问题的纠正情况是好的。”

2006年2月28日,十届全国人大常委会第二十次会议高票通过了《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》。[③]新的《审计法》修改多达34处,概括起来主要有三点:一是政府向人大常委会提出的审计工作报告,应重点报告预算执行情况的审计结果,对审计中发现的问题,政府应适时向人大常委会报告整改情况;二是增加了对领导干部和企业负责人任期经济责任审计的规定,严格了经济责任追究制度;三是规定对审计决定不服的,被审计单位可依法申请行政复议、提起行政诉讼或提请本级政府裁决。这次修改,一方面增加了审计执法的权限,有利于更及时有效地揭露和查处隐蔽性的违法违规问题,另一方面对审计报告质量提出了更为严格的要求。

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二、政策监控的相关理论

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政策监控是政策过程的一个基本环节和功能活动,它贯穿于政策过程的始终,制约或影响着其他环节,是政策系统不可或缺的一个组成部分,其目的在于保证政策系统的顺利运行,提高政策制定与执行的质量,促进既定政策目标的实现和提高政策绩效。政策监控具有特定的主体,即从事政策监控活动的个人、团体和组织,通常包括立法机关、行政机关、司法机关、政党系统、利益集团、大众传媒以及人民群众等;政策监控也具有特定的客体,即政策系统及其运行。政策过程的各个环节包括政策的制定、执行、评估、终结以及承担这些功能活动的个人、团体和组织都属于监控的对象。政策监控不是一个孤立的活动环节,而是通常表现为一个由监督、控制和调整等功能活动组成的动态过程。

政策监督是指政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发,对政策系统的运行进行监视和督促的行为。有效的政策监督至少应具备四个条件:第一,建立必要的制度、法规,明确职责,这是形成政策监控的依据问题;第二,政策监督者与政策监督对象之间应保持时时沟通,即通过各种监督机构或机制及时了解政策系统运行,掌握政策问题和政策目标,使监督有明确的标准;第三,在机构设置上保持监督机构的独立性,只有不受掣肘,才能勇于监督,敢于提出异议;第四,监督者对监督对象有影响权,包括对违反制度、法规与政策者加以处罚和责令其纠正政策过程中的各种错误与偏差的权力。

政策控制是指政策监控主体为了保证政策的权威性、合法性和政策的有效执行,对政策过程尤其是执行过程的偏差的发现与纠正的行为。政策控制的主要功能在于通过对政策计划、目标、标准等的掌握,及时发现预期政策绩效与实际政策绩效之间的差距,分析产生差距的原因,并对政策进行调整、终结等。

政策调整是指对通过政策监督和政策控制获得的有关政策系统运行机制(尤其是政策执行的效果)的反馈信息的基础上,对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断的修正、补充和发展,以便达成预期政策效果的一种政策行为。

上述三个环节构成了一个完整的政策监控机制。我国政策监控机制由以下几个方面组成:权力机关(全国人民代表大会及地方各级人民代表大会)的政策监控、行政机关(国务院和各级人民政府)的政策监控、司法机关的政策监控、中国共产党作为执政党的政策监控、各民主党派及人民团体的政策监控以及来自于人民群众的政策监控。其中,行政机关的政策监控是政府系统内部进行的对政府行为的监督和控制,以实现政策目标,提高政策绩效的行为过程。这一监控的主要内容有:行政监察;上级行政机关对所属部门及下级机关的业务监督和人事任免;所属部门和下级机关根据民主集中制原则对上级机关的监督与控制;因业务性质而产生的综合性政策监控;专业性政策监控(主要指审计监督)。审计监督是根据有关法律而设置专业性审计机关,依法对国务院及其所属部门和地方各级政府的财政收支、对财政金融机构和企事业单位的财务收支状况进行财政监督的一种主要方式,是我国政策监控机制中十分重要的一个环节。

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三、对“审计风暴”若干案例的综合分析

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从1983年国家审计署成立,到2003年“审计风暴”的发端,其间经历的曲折复杂的沉浮变更,映射了我国政策监控系统艰难的发展历程。有媒体将国家审计署近年来的透明程度进行对比时注意到,2002年度的审计报告共有30页,但点名案件只有一宗;2003年度的审计报告只有16页,8000余字,曝光内容却大大增加;相比之下,2004年度的审计报告省略了惯有的综合统计说明,但报告篇幅长达1.2万字,针对具体案件,10多个部委被点名,数据披露更为详实。另一个变化是,从2003年开始,除了向全国人大提交年度审计报告外,审计署还不定期向公众披露专项审计结果。此外,公开数据还表明,审计署审计的单位从1983年的1200多个上升到2003年的13万多个;审计署成立20多年来,通过审计追还被挤占挪用的资金逾1300亿元。可见,公开化、制度化、规范化已经成为我国审计工作乃至政策监控系统的主要发展方向。而且,经过二十余年的成长期以及近几年“审计风暴”的洗礼,我国政策监控机制的发展的确成绩斐然。但是,在改革过程中暴露出来的种种问题与困难同样不容忽视。这意味着我国审计工作和政策监控系统的改革依然面临着短期内无法摆脱和忽略的发展困境。

困境一:审计机构独立性有限

从每年公布的审计报告中不难发现,总有一些“屡审屡犯”、“边纠边犯”的部门,总会出现一些年年都被审计发现的老问题,如交通部1999年违规借给山东某公司3000万元资金的问题被查出后,2002年又以同样方式再次借出资金;又如2003年国家林业局系统被查出挪用和贪污3300万元,2004年又出现变更项目骗取国家预算资金的恶劣行为。这些问题的反复出现,一方面是我国的政策监控存在盲区;另一方面是我国的审计机关作为政策监控系统的重要一环,其独立性有限,只有监督权,没有问责权与执法权。而监督与控制职能的结合正是政策监控系统发挥功能的前提所在。

我国的审计机构隶属于行政部门,审计行为体现的是一种行政监督权。因此,对于审计所发现的问题,只能以行政手段予以处理。目前来看,由于审计部门在行政系统序列中的独立性受到很大限制,已经给我国的审计工作乃至政策监控机制带来了不容忽视的负面影响。很多单位尤其是国家有关部委对于审计结果都采取了无动于衷甚至是否定态度。根据《审计法》有关规定,审计署除了“公示”和“建议”外,直接处理的权力十分有限。即便对于建议权的行使,由于面向的多是与自己平级、甚至级别更高的行政部门,其工作亦是障碍重重。

解决审计部门独立性问题的最终答案有可能是将我国审计部门从当前由国务院、地方政府管理变为归属立法机关领导,向人大负责,即所谓的审计立法模式。[]如此一来,人大对政府的监督就更加有根有据,就有了更具可操作性的运作平台,监督也会较之现在有力得多(起码在经济领域会有更多作为);另一方面,审计进入立法部门,可以提升审计监督的力度和能量。各国经验表明,外部监督较之内部监督更为有效。从法理上讲,审计部门对立法机构负责也更为顺畅。

  当然,审计部门转变隶属关系事关全局,首先面临的问题就是需要修改《宪法》、《审计法》等相关法律。此外,在我国目前较为特殊的政府治理模式下,审计机构脱离政府,其工作空间反而可能缩小。因此,在短时期内实现这种转变还存在一定障碍。较为切实可行的对策是给审计署以及地方审计部门“升格”,让其从行政级别上高于其他政府组成部门,利用级别优势构成监督强势。目前而言,“升格”有两种路径:一是单位整体升格,二是由更高级别的政府官员担任审计部门的行政首长。从根本上讲,政府审计是经济发展和民主政治的产物。我国审计机构隶属于行政系统,这种设置适应了中国目前的政治体制。但在现有体制下增强审计机构的独立性,使审计部门尽可能的减少行政掣肘,从而更为有效地开展工作,对于健全和完善我国政策监控系统,实现依法行政,则具有更为根本的重大意义。

困境二:政策监控系统内部协调性差

我国政策监控机制不可谓不多,有党内监督、人大和政协监督,还有审计部门、纪检监察机构等专门监督等等。真正理顺这些政策监控系统的子系统之间的关系与环节,实现一体化的监督,才是保证政策监控系统效应最大化的根本前提。事实上,一些问题部门和单位之所以屡查屡犯,一个重要原因是在审计部门发现问题后,政府追查责任的措施没有跟进。这种现象的根源在于我国政策监控系统中各子系统之间缺乏有效的协调性,各环节之间容易出现错位甚至断裂,即审计结果出来后,司法、监察等执法机关不能给予及时的跟进与配合,导致已有监督成果无法转化为现实的约束与制裁。在“审计风暴”中不难发现,很多问题部委的违规行为都是被审计署“审”出来的,而非被这些部委的纪检部门“检”出来的。例如,国家体育总局“动用中国奥委会专项资金1.31亿元”用于建设职工住宅和发放补贴问题,国家体育总局纪委基本上失去了监督功能;再如,从目前很多涉及领导干部的大案要案来看,几乎没有一件是同级党委成员主动检举,或是同级纪委主动举报。可见,加快纪检监察、人大政协以及党内组织等监督机制,尽快完善我国政策监控系统的整体功能势在必行。

不过,上述情况正在得到逐步改观。例如,为了弥补问责的制度空白,2004年4月,《党政领导干部辞职暂行规定》得到批准。这一《规定》明确提出:“党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责任等,不宜再担任现职,本人应当引咎辞去现任领导职务。”同时,随着《党内监督条例》的逐步推行,针对地方高官的一系列监督措施正在积极酝酿之中。此外,审计署、中组部、人事部、监察部、中纪委5个部门已经形成了联席会议制度,定期进行沟通协调,其办公室设在审计署。这个联席会议制度的主要作用是负责对高官进行经济责任审计,并通力配合打击腐败。

困境三:监控系统与监控对象之间信息沟通不畅

从上述案例可以看出,在审计署执行监督权的过程中,往往面临着与监控对象之间信息沟通不畅的困境。一方面,一些被审计单位并非情愿将所有信息提供给审计部门,甚至觉得无须如此,认为审计署完全是在摆功、搞“政绩”,如国家体育总局、国家税务总局、国家发改委等在最初阶段几乎没有做出任何整改回应。这在很大程度上反映出我国审计部门监督力量的虚弱。由于缺乏一种强制性的约束力量,使被审计单位向审计机关提供相关信息成为了一种义务与责任。

另一方面,公众在“审计风暴”中看到的往往是审计部门与被审计单位之间的“媒体战”,而非“面对面”的沟通和对质。因此,迫切需要创设某种制度化程序,使被审计单位不仅可以针对某些审计决定申请行政复议、提起行政诉讼,而且依法拥有与审计署进行公共讨论的空间。如此一来,不仅让被审计单位拥有了话语权,也让公众拥有了知情权,可以籍此判断审计署所描述的问题是否属实。更为深刻的意义在于,当公众和被监控对象置疑审计结果时,无疑对审计报告的质量和可信度提出了更高要求。毕竟,只有争论之下彰显的事实才是判断和检验其可信度的惟一标准。为此,各级人大常委会应当召开调查听证会,召集相关部门责任人就其被审计出的问题是否属实,与审计部门“公堂对簿”。

从上述审计监督的发展历程来看,我国的审计机构一直在内部监督的制度框架内,艰难的探索着其监督功能最大化的路径选择。在改革过程中,不断产生新的问题、面临新的困境是无法避免的。但是,毋庸置疑的是审计工作日益公开化、制度化,以及政策监控系统日益规范化、协调化的发展趋势。

(作者单位:厦门大学公共事务学院,邮编361005)



[①] 目前世界上很多国家都实行了审计结果公告制度。我国的审计公告制度在2002年由国务院批准同意实施,并于2005年在全国各地逐步推行,其中,四川、长沙等地方政府已明确表示采用审计结果公告制度

[②] 此前中国经济责任审计对象主要是县级以下党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员,此项工作于2000年在全国全面推开,并逐渐形成制度。多数地方的县级政府已将经济责任审计作为选人、用人的必经程序,而国企领导人员也基本做到了“逢离必审”。

[③] 1995年我国开始施行审计法,新修订的审计法已于2006年6月1日起施行。

[④] 事实上,在已经建立审计制度的160多个国家中,大多数国家的审计机关都完全独立于政府,直接对议会负责并报告工作。即使在一些不具有十分深厚法治传统的国家,也实行司法审计模式,赋予审计机关以一定司法权力。????

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发布时间:2007-06-04 16:01 字体显示:
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