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谁牵绊了自发性民间组织发展的脚步

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金世育

  案例素材:

  近日,未经注册的寿光义工被寿光民政局以“非法团体”为由依法解散,对这个由150余人组成的爱心团队来说无疑是个沉重的打击。类似于寿光义工这样“名不正,言不顺”没有合法地位的义工组织十分普遍,由于国家相关法规的不完善,不少义工处境很尴尬。

  6月23日晚(均为2007年,笔者加注),寿光人民广场上异常热闹,数百市民聚集在这里观看由寿光义工举办的“让花儿更加鲜艳地绽放”义演,这是为6名或聋哑或父母双亡的失学儿童举办的专场募捐活动。晚8点,当活动正精彩进行的时候,寿光民政局协同城管等多部门共10余人员出现在广场上并禁止寿光义工募捐,随后演出被迫中止。

  8月9日,在当天的《寿光日报》上,寿光民政局发布了一条特别声明:“前段时间,自行组建的‘寿光市爱心义工’和‘寿光市吉他协会’未经登记,擅自开展活动,且在个别刊物上刊发招生广告,严重违反了《社会团体登记管理条例》第三十五条关于‘未经批准,擅自开展社会团体筹备活动或者未经登记,擅自以社会团体名义进行活动的,由登记管理机构予以取缔,没收非法财产;构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法予以治安管理处罚’的规定。现责令其自行解散,否则将依法追究举办人的法律责任。”

  这200多字的解散声明,对于寿光义工的负责人于明效和一百多位成员来说犹如晴天霹雳。成立3个多月来,由几人发展到150余人,慰问孤寡老人、救助失学儿童、给交警送水……,这大大小小十余次的活动中,都倾注了他们满腔的热情和纯洁的爱心。“有时候为了组织好活动,我和我的搭档们经常接连几天只休息几个小时,没有经费我们自己凑,我个人的车也成了义工专用车。”一脸严肃的于明效稍微停顿了一会说,“看到自己一手发起的爱心组织渐渐成长起来,再苦再累我也觉得值,可没想到结果竟是这样的。”

  同时,正在开展的为期一个月的“暑假巡河防学生溺水”活动被迫中断,而且不少在机关单位上班的义工也有意疏远了这个组织。“太多太多的付出让我觉得‘爱心’这两个字太沉重了,我有些心灰意冷”,于明效说。

  寿光民政局工作人员告诉记者,寿光义工从来没有和他们联系过,开展活动也从来没有和他们打过招呼,更别说注册了。按照相关法规未经注册的团体就是非法的,对寿光义工的解散是有法律依据的。工作人员还表示:“作为一个普通人,我们也是富有爱心的,也非常支持慈善活动和公益事业。但作为政府的公务人员,我们只能依法行事,这是个团体组织,万一出了什么问题,谁也承担不起这个责任。”

  案例分析:

  现代社会的治理,主要由政府、市场和第三部门共同完成。我国第三部门的发展,尚处于初始阶段,并主要依靠政府来引导。伴随政府转型和民主政治的发展,我国第三部门日趋成熟,公民初步意识到服务社会的重要性,自发的组建了一些民间组织,如志愿者协会、义工组织等。这些民间组织作为第三部门的重要组成部分,承担着一些“政府管不好,也管不了”的社会事务的管理职能和任务。

  我国对民间组织的管理,从法律法规上已经基本完备,目前共有四个条例、一个规定和一个专门法,分别是:《社会团体登记管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》;《外国商会管理暂行规定》;《公益事业捐赠法》。建立、健全法律法规,是为了使民间组织更好地发展,防止其退化而失去公益性。执行中,这些法律法规存在着一定偏差,出现了很多问题,直接或间接的阻碍了我国民间组织的进一步发展和壮大。

  案例中所涉及的“山东寿光义工组织”就属于典型的民间公益组织,自发形成,未经注册。寿光民政局依法对其取缔,亦无可厚非。但这个事件显现了我国对第三部门的管理,特别是对自发性民间组织的管理,尚存在诸多问题。

  一是自发性民间组织自身缺乏法律意识,未意识到注册并取得法律许可的重要性。自发性民间组织,因是自发形成,通常人数较少、组织松散,主要从事一些简单的公益事业。山东寿光义工组织开展的活动主要是“慰问孤寡老人”、“救助失学儿童”、“给交警送水”和小型的慈善募捐等。人数较少,多为一些“热心人”,法律意识淡薄,没意识到注册对民间组织发展的重要意义,单纯的把民间组织所经营的公益事业等同于“献爱心”、“做好事”,因而忽略了取得“合法性”这一十分重要的法律认证环节。

  二是过于严格的行政审批制度,把很多自发性民间组织拒之门外。《社会团体登记管理条例》规定,对向民政部门申请成立的社会团体,必须具有规范的名称、必要的组织、固定的场所、专职人员、会员数量、资产经费、民事能力等基本资格,还要有一个“定职能、定机构、定编制”的行政部门作为其主管单位。民间组织由于其自发性,一般很难符合“社管条例”的要求,因此,有的组织选择了放弃注册,有的组织则转为工商注册而失去了其公益组织的定位。

  三是挂靠行政部门,以使其成为民间组织的业务主管部门,存在一定障碍。民间组织很难找到合适的业务主管部门。我国对民间组织的管理中,要求民间组织必须有一个行政部门成为其主管单位,而对主管单位的责任与义务未作详细规定。这样,行政部门对待民间组织的挂靠申请,多是采取推拖的态度。加之,多数民间组织从事一些“政府管不好、管不了”的社会事务,工作内容介于多个行政部门职能的交叉区域,行政部门间互相推诿,造成民间组织因无业务主管部门而无法注册。另一方面,行政部门不愿成为业务主管部门。民间组织属于社会性公益组织,从事的是公益事业,活动资金主要是自筹和财政拨款。作为主管部门的行政部门,不能从中获取任何利益。而行政部门拥有管理民间组织的权力,就要为其隶属的民间组织担责负险。无利却有责,从而使一些行政部门,主观上决绝成为民间组织的业务主管部门。

  四是民政局与业务主管部门共同管理的双重管理制度,严重影响了民间组织的发展壮大。在我国,登记管理部门和业务主管单位对民间组织实行双重审核、双重负责和双重监管的行政管理制度。也就是说,我国的民间组织,除了接受政府民政部门监管外,还必须接受其挂靠的行政部门的管理。这种管理模式,造成了管理权限的必然交叉,不是同时管理,两部门你争我夺,管理过严或是出现混乱;就是全不管理,出现问题两部门互相推诿。这对民间组织的健康发展,显然都是十分不利的。

  五是依附于行政机关的民间组织,其易形成政府作风而失去第三部门的本质。已经注册的民间组织,按照“社管条例”的要求,有着严谨的内部结构,同时隶属于政府机关,容易从公益性服务团体退化成带有行政色彩的公共事业管理部门,从而失去其本性,以政府派生机构自居。这也不利于民间组织的发展壮大。

  六是民间组织无竞争压力,缺乏前进的动力。我国法律法规规定,同一行政区域内,只允许有一个同类的第三部门组织。这决定了我国第三部门的发展缺乏竞争性。自发性民间组织隶属于第三部门范畴,既生产公共物品,又提供公共服务,缺少了外在的竞争压力,也就缺少了前进的动力,从而出现服务效率低下的现象,容易使民众对民间组织失去信心,成为阻碍其发展的一大原因。

  改革管理制度,放宽准入条件,进一步加强民间组织运行中的管理和监督,此为发展自发性民间组织的正道。案例中,地方民政部门强行解散“寿光义工组织”,只会挫伤民众参与公益事业的积极性,不利于我国第三部门的进一步发展和壮大。有关行政部门审查“不合法”的民间组织时,应当因事而宜,促其走向合法化和正规化,而非强行解散了之,这才是处理自发性民间组织未经注册的最佳出路。

  (作者单位:吉林大学军需科技学院)

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发布时间:2007-11-29 17:41 字体显示:
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